В Москве в Горбачев-Фонде состоялась научно-практическая конференция «К 35-летию Первого Съезда народных депутатов СССР: начало политической реформы в Советском Союзе и возрождение парламентаризма».
В конференции приняли участие как учёные – историки и политологи, так и участники событий – народные депутаты СССР, народные депутаты РСФСР, представлявшие различные депутатские объединения, группы и политические партии, бывшие члены ЦК КПСС, ответственные работники ЦК КПСС, журналисты, освещавшие работу Съезда.
Исполнительный директор Фонда 1870 Кирилл Страхов выступил на конференции с докладом «От демократизации и гласности — к открытости парламента». Публикуем текст доклада на нашем сайте.
К.А. Страхов, исполнительный директор Фонда развития городского самоуправления «1870» (Санкт-Петербург)
От демократизации и гласности — к открытости парламента
Уважаемые друзья!
15 лет назад мне посчастливилось выступить «застрельщиком» и участником круглого стола, посвящённого 20-летию первого съезда народных депутатов СССР. Идею о необходимости осмысления наследия исторической Весны 1989 года горячо поддержала Ольга Михайловна Здравомыслова, утвердил Михаил Сергеевич, и круглый стол состоялся в этом зале под его руководством 21 мая 2009 года.
Листая сборник, выпущенный по итогам той встречи [8], я с грустью отметил, что многих её участников уже нет с нами. Тогда за этим столом вместе с Горбачёвым были Юрий Николаевич Афанасьев, Фёдор Михайлович Бурлацкий, Сергей Адамович Ковалёв, Виктор Леонидович Шейнис, Николай Павлович Шмелёв, Алексей Владимирович Яблоков и многие другие. И тем ценнее, что запись той оживлённой дискуссии позволила сохранить их воспоминания и оценки.
И всё же из опубликованной стенограммы выпала реплика Михаила Сергеевича после моего выступления. Я часто вспоминал и цитировал её в прошедшие годы:
— Вот они — молодые. Мы сами ещё не поняли, что сделали, они уже всё поняли!
В этой реплике — невольная откровенность реформатора, но и масштаб исторической фигуры: до последних дней Горбачёв анализировал свои решения и поступки, внимательно слушал и поощрял экспертные оценки.
I
Придя к власти, М.С. Горбачёв хорошо понимал, что система Советов не отвечает запросам времени. Он знал об этом не понаслышке — как депутат Верховного Совета СССР с 20-летним стажем (и ещё большим стажем краевого и городского депутата), как правовед и участник разработки Конституции 1977 года. О неиспользованном потенциале советских представительных органов М.С. Горбачёв говорил ещё в докладе XXVII съезду партии (февраль 1986 г.), выдвигая лозунг, известный меньше ускорения, демократизации и гласности — «самоуправление народа» [2, с. 69].
В дальнейшем идея развивалась и значительная часть доклада М.С. Горбачёва XIX партконференции (июнь 1988 г.) посвящена уже «полновластию Советов народных депутатов» и «реформе политической системы» [7, с. 35-70], а резолюция конференции прямо объявляет «перестройку советских органов» и «образование новых органов государственной власти» [Там же, с. 106].
Основываясь на ранних идеях демократизации, гласности и самоуправления, политическая реформа 1989 года делает качественный рывок вперёд, апеллируя к новому основанию государственности — представительной демократии.
1. Изменение системы представительства. Альтернативные выборы, конкуренция, публичные предвыборные кампании кандидатов, активное участие средств массовой информации, честный подсчёт голосов — признаки принципиально новой для Советского Союза парламентской модели. Об этом много говорилось сегодня, поэтому сосредоточу ваше внимание на следующих факторах.
2. Субъектность гражданина. Впервые в советской истории гражданин становится субъектом избирательного процесса. Напомню, что ст. 141 «сталинской» Конституции 1936 года закрепляла право выставления кандидатов в депутаты лишь за «общественными организациями и обществами трудящихся: коммунистическими партийными организациями, профессиональными союзами, кооперативами, организациями молодежи, культурными обществами» [3].
Ст. 100 «брежневской» Конституция 1977 года сохранила тот же коллективистский принцип, предоставив право выдвижения «организациям КПСС, профсоюзов, комсомола, кооперативным и другим общественным организациям, трудовым коллективам, а также собраниям военнослужащих по воинским частям» [4].
Поправки к Конституции 1988 года впервые наделяют гражданина правом выдвижения кандидатов в депутаты (хотя и осторожно). Новая редакция ст. 100 допускает выдвижение на окружных выборах в форме «собраний избирателей по месту жительства», на выборах от общественных организаций — в форме предложений отдельных членов. Впервые гражданин получил право «предлагать для обсуждения любые кандидатуры, в том числе и свою» [5].
Посеянные М.С. Горбачёвым зёрна «проросли» в конституционных гарантиях пассивного избирательного права гражданина в России и других постсоветских государствах. Право самовыдвижения стало фундаментальным для нашей политической системы: достаточно вспомнить, что Президенты России пять раз баллотировались на свой пост именно путём самовыдвижения (в том числе Владимир Путин в марте 2024 года).
Выборы 1989 года впервые в советской истории апеллируют к правам человека в их общечеловеческом смысле. Глубоко неслучайно, что новый характер выборов М.С. Горбачёв обосновал тезисом, что «перестройка поставила вопрос о политических правах человека» [7, с. 40].
3. Субъектность народного депутата. В средствах массовой информации и даже в сегодняшней дискуссии проскальзывает термин «депутат Первого съезда народных депутатов СССР». Термин фактически неточный (депутат Первого съезда — на 99% то же лицо, что и депутат Второго или Четвёртого съезда) и вызванный, как мне кажется, устойчивой советской формулой «делегат такого-то по счёту съезда партии». В действительности депутата выбирали не на очередной «исторический съезд», а на пятилетний срок.
Но важнее формальной точности символическое значение статуса, которым граждане наделяли своих представителей в 1989 году — «народный депутат СССР». В этой формуле всё важно — и принадлежность депутата избирателям (а не какому-либо органу), и самостоятельный статус депутата, и государственный уровень его деятельности. В докладе на XIX партконференции Горбачёв призывает обеспечить «реальный политический вес народного депутата» [Там же, с. 47], и этот принцип обеспечен в том числе новым статусом.
4. Наконец, гласность работы Советов. «Надо добиться, чтобы работа Советов всех звеньев велась гласно, постоянно была на виду у избирателей» [Тем же, с. 45], — указывает М.С. Горбачёв на XIX партконференции. Сегодня не раз вспоминали прямые трансляции заседаний Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР, но я хотел бы напомнить, что так же в прямом эфире работали и республиканские, областные, городские Советы. Например, Российское телевидение в мельчайших подробностях транслировало заседания российского Съезда народных депутатов, Ленинградское телевидение и радио постоянно транслировали заседания Ленсовета.
Эти трансляции, сверхпопулярные среди телезрителей и радиослушателей, сформировали и институты публичной политики, и новый политический класс, и принципиально новое отношение общества к избранной власти, новое качество участия граждан в политической жизни.
II
Итак, целью политической реформы была попытка приближения Советов к парламентской модели. В 1988 году Горбачёв призывал «укреплять Советы как фундамент представительной демократии» [Там же, с. 53], в позднейших мемуарах, книге «Остаюсь оптимистом» (2017 год), называл политическую реформу попыткой КПСС «добровольно расстаться с собственной диктатурой» [1, с. 214].
Первая фундаментальная проблема состояла в том, что советская система по своей природе не являлась парламентской, а Советы не были и не могли стать представительным институтом.
Спроектированные и реализованные как «организационная форма диктатуры пролетариата» [6, с. 28], как инструмент подчинения всего общества классовым интересам гегемона, Советы обеспечивали легитимацию диктатуры, и только в этой форме сохраняли стабильность. Неслучайно Ленин предупреждал, что в советской системе «всякие бюрократические формальности и ограничения выборов отпадают», неслучайно предостерегал от «мелкобуржуазной тенденции к превращению членов Советов в «парламентариев»» [Там же, с. 35]. Попытка имплантации институтам диктатуры чуждых парламентских механизмов и концепций политических прав человека привела к быстрому коллапсу советской власти.
Вторая фундаментальная проблема видится в том, что результат политической реформы не вполне соответствовал ожиданиям её авторов. Как выяснилось эмпирическим путём, сложность и многообразие страны не могли быть отражены в громоздкой структуре Съезда и Верховного Совета. Попытки решения Съездом множества специфических национальных, региональных и локальных проблем — от «узбекского дела» до межнациональных конфликтов (Карабах, Ош, Крым и т.д.), от требований расширения автономии (Казахстан, Грузия и др.) и до попыток выхода из состава СССР (балтийские республики) — не привели к разрешению конфликтов. У участников споров не оказалось платформы для взаимопонимания. Коллективные разборы «персонального дела» той или иной республики, того или иного региона приводили во многих случаях только к обострению конфликтов.
Народные депутаты СССР представляли скорее не избирателей, а самих себя. Съезд стал не парламентом, а статусным митингом. Вспоминается карикатура того времени: у микрофона группа мужчин в измятых костюмах держат за руки и за ноги человека в галстуке набекрень: «Дорогие избиратели! Я выполнил ваш наказ — прорвался к трибуне!»
III
Второй акт политической реформы (намеченные первоначально на осень 1989 года, но реализованные лишь весной 1990 года выборы республиканских, региональных и местных Советов в 1990 году) учитывает ошибки и более успешен.
«Процесс пошёл» — эта сакраментальная горбачёвская фраза как нельзя лучше подходит процессу становления парламентаризма на постсоветском пространстве. Во всех постсоветских республиках есть парламентские институты, причём во многих весьма развитые. В странах Балтии они приближены к европейским стандартам, сильные и влиятельные парламенты выросли в Армении, Грузии, Молдове, Украине и даже Киргизии. Это процесс, запущенный Горбачёвым.
А что же в России? У нас есть парламент, как бы к нему ни относились. Но полноценной парламентской системы пока нет. Почему?
На мой взгляд, становление парламентаризма в России сталкивается с теми же проблемами, что и попытка организации общесоюзного Съезда. Россия — большая и очень разная. В унифицированном общенациональном парламенте невероятно сложно отразить сложную региональную специфику нашей страны. Поэтому историческое требование времени — это развитие представительных институтов вниз, на уровень регионов, городов, местных сообществ.
«Процесс пошёл», — сказал М.С. Горбачёв, и все мы оказались свидетелями и участниками этого процесса. На круглом столе 2009 года я выступал в качестве депутата Муниципального совета, которым в общей сложности проработал десять лет. В течение восьми лет работал в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга. Поэтому видел парламентские процессы изнутри, выявил проблемы, занялся научным обоснованием их решений.
Ключевым вопросом, как и 35 лет назад, остаётся гласность в деятельности парламентов. С 2020 года Фонд развития городского самоуправления «1870», который я представляю, выпускает публичный доклад «Парламент на ладони» — ежегодное исследование открытости парламентов российских регионов. В исследовании мы оцениваем гласность работы региональных парламентов по 31 измеримому критерию открытости принятия решений, законотворческой работы, обратной связи с гражданами, равенства партий, внутренней открытости и социальной доступности работы депутатов.
Вышли три исследования, которые я с удовольствием передаю в библиотеку «Горбачёв-Фонда». Сейчас готовится к выходу четвёртое. Это не проект какого-то олигарха или политической партии — это наша гражданская инициатива, которая продолжает процесс, запущенный Горбачёвым.
Спасибо за внимание!
Источники
1. Горбачёв М.С. Остаюсь оптимистом. — М.: АСТ, 2017. — 416 с.
2. Горбачёв М.С. Политический доклад Центрального комитета КПСС XXVII съезду Коммунистической партии Советского Союза. — М.: Политиздат, 1986. — 127с.
3. Конституция (Основной Закон) СССР: утверждена Чрезвычайным VIII съездом Советов Союза ССР 5 декабря 1936 г. (с последующими изменениями и дополнениями). URL: https://www.hist.msu.ru/ER/Etext/cnst1936.htm (дата обращения 30.05.2024).
4. Конституция (Основной Закон) СССР: принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г. URL: https://www.hist.msu.ru/ER/Etext/cnst1977.htm (дата обращения 30.05.2024).
5. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР: Закон Союза ССР от 1 декабря 1988 года № 9853-XI. URL: https://docs.cntd.ru/document/902066851 (дата обращения 30.05.2024).
6. Ленин В.И. Очередные задачи Советской власти. — М.: Политиздат, 1970. — 143 с.
7. Материалы XIX Всесоюзной конференции Коммунистической партии Советского Союза. — М.: Политиздат, 1988. — 160 с.
8. Первый съезд народных депутатов СССР: 20 лет спустя / Горбачёвские чтения. Вып. 7. — М.: Горбачёв-Фонд, 2010. — С. 79-180.
Фото Горбачёв-Фонда