Кирилл Страхов,
президент Фонда городского самоуправления «1870»,
блог на «Эхо Москвы»
Предложения Владимира Путина о «единой системе публичной власти» могут быть полезны, если усилят местное самоуправление, а не ограничатся публичным признанием безответственности государства.
Тезисы о муниципальной реформе вызвали наибольшее смятение в рядах комментаторов президентского послания. Многие испугались, что Владимир Путин призывает формально подчинить местное самоуправление государству.
Опубликованный проект остудил панику: фундаментальный принцип «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» остался неизменным. Новелла о «единой системе публичной власти» определяет вполне верную форму сосуществования государства и муниципалитетов – взаимодействие.
Любители «читать по верхам» на этом успокоились. Однако, ещё одна президентская поправка – к слову, последняя в законопроекте – ставит под сомнение жизнеспособность системы. Провозглашённое действующей Конституцией право МСУ на компенсацию дополнительных расходов, возникших «в результате решений, принятых органами государственной власти», предлагается заменить формулой «в результате выполнения органами МСУ во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций и полномочий, имеющих государственное значение». За пространной формулировкой скрывается принципиальная перемена – акт публичного признания безответственности государства.
Грубо говоря, если в Брянск с государственным визитом соберётся Дональд Трамп, федеральный бюджет, так и быть, компенсирует местной мэрии расходы на драпировку облупленных стен по маршруту кортежа – дело-то государственное. А вот если очередной «майский указ» пообещает бюджетникам повышение зарплат, искать деньги придётся в брянском лесу – это сугубо муниципальное полномочие.
Владимир Путин прав: сложившейся системе публичной власти действительно не хватает единства. Общим местом стал дисбаланс федерального и региональных бюджетов. Однако, пропорции здесь хотя бы выглядят прилично: 58% на 36% непосредственно по бюджетным расходам и 69% на 28% с учётом внебюджетных фондов (здесь и далее расчеты по данным Росказны об исполнении бюджетов 2018 года, отчёты за 2019 год будут опубликованы не ранее 15 марта).
Деятельность местного самоуправления похожа на деление крошек. Мы содержим наши города и сёла на 5,2% консолидированного бюджета России, а с учётом внебюджетных фондов показатель падает ниже 3%. В реальных деньгах это означает, что в среднем по стране избранные гражданами местные советы распределяют 10 133 рублей на душу населения в год. Отсюда убитые больницы и школы, аварийные энергетика и ЖКХ, негодные дороги и транспорт, нищая культура – всё убожество и тлен отечественной городской и сельской жизни.
Ситуацию усугубляет неравенство в нищете, опрокинутое на карту страны: подушевые расходы МСУ колеблются от 41 707 рублей на Сахалине до 2 450 рублей в Ингушетии, причём речь идёт об исполненных расходах с учётом всех федеральных и региональных трансфертов.
Но, пожалуй, важнее хозяйственных проблем унижение гражданского общества. Через избранные налогоплательщиками органы местного самоуправления распределяется ничтожная доля собранных с нас налогов. И это особенно странно, ведь местное самоуправление – уровень публичной власти с наименьшим расстоянием между вложением и результатом, позволяющим обществу своими глазами контролировать эффективность бюджетных трат.
Как ни удивительно, самые бесправные граждане России – жители столиц. Читатели помнят, с каким воодушевлением москвичи и петербуржцы участвовали в недавних муниципальных выборах. Однако более 1800 муниципальных депутатов Москвы решают, как потратить 0,4% консолидированного бюджета города, 1560 депутатов Петербурга — 1,7%. Львиную долю в 99% оперативно распределяют никем не избранные чиновники городской администрации. При таком перекосе нечего удивляться не только расцвету коррупции, но и росту гражданских протестов, от которых не спасут ни цифровые сервисы, ни фейки вроде модного «партисипаторного бюджетирования».
Надо признать: действующая Конституция России полна деклараций и плохо защищает местное самоуправление. Но пока среди опубликованных поправок нет ни одной, реально обеспечивающей обещание президента, что «полномочия и реальные возможности местного самоуправления – самого близкого к людям уровня власти – могут и должны быть расширены и укреплены».
Конечно, избыточная централизация ресурсов и обветшание на местах – не сугубо российская проблема, с ней столкнулись и развитые страны. Например, в Германии распри за деньги между федерацией, землями и муниципалитетами длились полвека, пока не разрешились поправками в Основной закон страны.
Во-первых, было определено, что уровни публичной власти должны самостоятельно финансировать расходы, вытекающие из их обязанностей. Во-вторых, каждый уровень власти получил конкретные источники доходов – прямо в конституционном тексте перечислены налоги, поступающие в бюджет каждого уровня. В-третьих, определен порядок межбюджетных отношений, обусловленных не «поддержанием штанов», а инвестициями в экономическое развитие территорий. Решения были приняты после широкой общественной дискуссии и доказали свою жизнеспособность. Строгое разделение полномочий каждого уровня власти и стабильность налоговой системы – основы бурного роста немецкой экономики.
На мой взгляд, это и есть «единая система публичной власти», о которой говорит Владимир Путин.