Кирилл Страхов
На стенах Спаса-на-Крови – несколько десятков гранитных плит с указанием важнейших деяний Александра II. На одной из них золотыми буквами высечено: «18 июня 1870 года. Городовое положение». Увы, летом нынешнего года мало кто вспомнил, что городской реформе, одной из «великих реформ» Царя-освободителя, исполнилось 150 лет. Между тем ее основные идеи вполне современно звучат и сегодня.
Указание «безотлагательно приступить к улучшению общественного управления во всех городах Империи» Александр II дал 20 марта 1862 года – через год после освобождения крестьян. Однако «безотлагательно» затянулось на долгих восемь лет.
Ключевая проблема была очевидна: сверхцентрализация власти. Архивы хозяйственного департамента МВД рисуют будни государства XIX века: столичные чиновники в «режиме ручного управления» решали, как наладить перевоз через реку в городе Любиме и строить мельницу близ Курска, можно ли пробить переулок в Киеве и разобрать базарные лавки в Тамбове? Неповоротливая система работала медленно (дела о выплате пособий погорельцам тянулись в столице по 5 – 6 лет) и принимала решения без всякого учета интересов местных жителей.
Но как исправить положение? Уникальный случай в российской истории: авторы городской реформы решили спросить тех, кого хотели осчастливить. 509 городов империи получили вопросники, предлагающие им назвать задачи, требующие первоочередного решения. Для ответов городским обществам надлежало избрать специальные комиссии. Министр внутренних дел Петр Валуев напутствовал губернаторов: «Правительство не может постоянно нести на себе бремя забот о всех потребностях городов, общества которых… сами должны иметь попечение о своих интересах и нуждах».
В ответ на столичный запрос со всей России раздался едва ли не стон! Из Нижнего Новгорода писали, что в итоге 24-летнего ремонта стен Кремля под руководством назначенного губернатора «повреждения только весьма увеличились». Из Твери сообщали, что многолетняя переписка о ремонте городских зданий ведет к увеличению смет в два-три раза. В Бузулуке пеняли, что государственная опека привела к «водворению в городском обществе крайнего равнодушия», а заботы сосредоточились лишь на том, «чтобы все имело законное основание, т. е. разрешение подлежащего начальства».
Обозревая ответы, чиновники МВД с изумлением заключали, что в городах единогласно объясняют неудовлетворительное положение своих дел «отсутствием самостоятельности во всех главнейших действиях» и требуют «уничтожения крайне стеснительной правительственной опеки».
Что способно исправить ситуацию, понимали даже в отдаленных уездах: гласность, выборность вместо назначения местных властей и отчетность городских учреждений перед самими горожанами. Главное сформулировали в Воронеже, где требовали положить в основу реформы «охранение личности городского населения от произвола городских администраторов и тем, возвысив его в собственных глазах, внушить ему понятие права и долга». Для этого, в частности, предлагалось переподчинить царскую полицию выборным представителям городского общества.
Основанный на этих отзывах проект городской реформы был подготовлен в Министерстве внутренних дел уже к 1864 году. Однако столичная бюрократия почувствовала себя столь оскорбленной, что и этот проект, и его доработанный вариант 1866 года вернулись из Государственного совета с отрицательным мнением. Только третий, 1869 года, попал в руки императора. Реформаторский пыл Александра к этому времени охладел: Городовое положение, которое он подписал на отдыхе в Веймаре, даровало городам выборное самоуправление, но ограничило его множеством оговорок.
Впрочем, главное в документе осталось: попечение о городах переходило от правительственных чиновников выборному общественному управлению. Отныне городское имущество, доходы и расходы, а также заботы о внешнем и внутреннем устройстве и благосостоянии городов оказывались в ведении городских дум, избранных самими горожанами на бессословных началах. Думы в свою очередь выбирали исполнительную власть – управу и городского голову, то есть вместо единоначалия вводилось демократическое разделение властей.
В отличие от нынешних компактных парламентов пореформенные городские думы были весьма представительными: в небольших городах состояли из 30 гласных, в Москве – из 180, а Петербург избирал 252 депутата.
Последующие полвека после реформы стали периодом бурного развития российских городов. Их население выросло более чем вдвое, началась стремительная модернизация: водопровод, электрическое освещение, трамвай, дорожное строительство, сеть школ и больниц – лишь неполный перечень достижений избранных органов самоуправления.
Реформа выдвинула плеяду городских деятелей – подвижников. К примеру, за десятилетие, что столичным народным образованием руководил историк и издатель Михаил Стасюлевич, в Петербурге открылись 82 городских училища и 14 воскресных школ, первые детские очаги и колонии (на современном языке – детсады и летние лагеря). Не случайно во всех концах страны имена городских деятелей – Петра Алабина в Самаре, Андрея Байкова в Ростове-на-Дону, Митрофана Клюева в Липецке или Ивана Милютина в Череповце – живут в городских названиях и памятниках до наших дней.
Восторг от «хождения без помочей», по меткому определению русского историка Ивана Дитятина, был столь огромен, что московские гласные решились поднести царю петицию с надеждой на введение в России и других европейских прав и свобод. Петиция вернулась авторам с указанием, что подобная дерзость не может быть передана императору.
Несмотря на очевидные успехи самоуправления, бюрократия тоже не сдавалась, продолжая свои попытки подорвать или ограничить городские вольности. Городовое положение пересматривали дважды (в 1892 и 1903 годах) и всякий раз, как отмечал юрист Александр Немировский, «обращали внимание исключительно на два фактора: избирательную систему и правительственный надзор, оставляя в стороне другие, более важные».
А таковой была, например, централизация бюджета империи, в результате которой города существовали «на голодном пайке». Первый русский урбанист, гласный столичной думы Лев Велихов писал в 1913 году: «Города исчерпали все скудные источники доходов, обложили горожан в высшей предельной норме, <…> стоят накануне банкротства и бессильны отвечать на громадные требования санитарии, благоустройства и общественного призрения». Деньги текли рекой в царскую казну, тем временем на мостовых зияли ямы, а в бюджетах Киева, Томска, Екатеринослава, Нижнего Новгорода – дыры…
Другой ахиллесовой пятой городского самоуправления стал дефицит представительства. Бессословность выборов умалялась множеством ограничений – по полу, возрасту, вероисповеданию, национальности и, главное, достатку: правом голоса обладали только владельцы недвижимости, промысловых свидетельств, затем к ним добавили плательщиков квартирного налога. В итоге в 1904 году в Петербурге избирателями числились лишь 14 тысяч из 2,2 миллиона жителей.
За это городское самоуправление ожесточенно атаковали со всех сторон. «Городское хозяйство – собственность кучки хищников; рабочие массы в полном забвении, – возмущался Лев Троцкий в 1906 году. – Какая городская дума нужна народу, это ясно. Нужна дума, свободно избранная всем взрослым населением без исключения».
После Февральской революции либералы добились всеобщего избирательного права и в конце лета 1917 года провели первые в истории страны всеобщие, прямые и равные выборы в городские и районные думы. В Петрограде больше всего мандатов получили эсеры (75 из 198). Большевикам досталось меньше трети мест (65). Может быть, поэтому после Октября они и предпочли распустить думы…
«Лебединой песней» городского самоуправления стало сопротивление октябрьскому перевороту – в ночь с 25 на 26 октября 1917 года Комитет спасения родины и революции, объединивший противников большевиков, собрался именно в Александровском зале Петроградской городской думы. Судьбы городских деятелей оказались печальны: Велихов, как и сотни единомышленников, позже сгинул в сталинских лагерях. Могилы Алабина, Байкова и Стасюлевича оказались разорены.
Впрочем, наша история последних тридцати лет свидетельствует, что идея городского самоуправления все-таки пробивает себе дорогу. Мы трудно учимся взаимодействовать с соседями, объединяться для решения общих проблем, но все-таки понимаем, что надо брать ответственность на себя, не ожидая некрасовского «вот приедет барин!». Это значит, что традиции и уроки городской реформы 1870 года еще будут востребованы.
«Санкт-Петербургские ведомости» № 163 (6761) от 11.09.2020 г.
